La gerarchia normativa in Italia

Ing. Alessandro Temperini

Scritto da Ing. Alessandro Temperini
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il 15 Settembre 2020 in Norme e Decreti

Oggi risulta fondamentale svolgere correttamente il nostro lavoro ed utilizzare norme di ogni tipologia per il rispetto della corretta legislazione, quindi dopo aver approfondito la gerarchia legislativa vigente sul territorio nazionale, è importante dare uno sguardo anche alla gerarchia normativa europea. 

Prima di illustrare la disposizione delle leggi e delle norme antincendio (quindi della modulistica di prevenzione incendi) richiamiamo a memoria i concetti base della normativa europea.

Iniziamo a presentare in modo semplice e lineare la panoramica giuridica europea, distinguiamo i livelli e le relative gerarchie per poter attribuire il giusto peso di ogni documento o normativa riguardante la prevenzione incendi e dunque lo Smoke Management, argomento principe di questo blog.

INTRODUZIONE: L’ITALIA ENTRA IN EUROPA E CAMBIA ANCHE IL PANORAMA LEGISLATIVO

In seguito all’ingresso dell’Italia nella Comunità europea, le norme dettate da quest’ultima sono entrate a far parte, con forza vincolante, nel nostro ordinamento.

Ma come sono strutturate le normative europee?

Possiamo riassumerle in:

  • Trattati, che sono degli atti vincolanti per tutti gli Stati membri firmatari;
  • Regolamenti: Sono provvedimenti di portata generale (rivolti cioè ad un numero indeterminato di destinatari), vincolanti in tutti i loro elementi per i cittadini e per gli Stati membri e direttamente applicabili indipendentemente da un provvedimento nazionale di attuazione;
  • Direttive: Sono atti rivolti agli Stati membri che devono essere recepiti ed attuati con provvedimenti nazionali; le direttive sono vincolanti in relazione al risultato da perseguire ed ai principi fondamentali espressi, ma lasciano i legislatori nazionali liberi di decidere le forme e talvolta il contenuto del provvedimento di attuazione (legge o atto equivalente, regolamento o atto amministrativo generale);
  • Normative europee recepite dai vari organi nazionali.

Saltando il mondo dei Trattati perché ci porterebbe fuori tema, approfondiamo per un secondo i Regolamenti e soprattutto le Direttive. Queste documentazioni coinvolgono in modo preponderante sia le costruzioni che i componenti utilizzati ai fini della sicurezza (mantenendo sempre il focus sul tema che stiamo cercando di districare, cioè la prevenzione incendi e lo smoke management).

I Regolamenti dell’U.E., sono direttamente applicati in ambito nazionale (a differenza delle Direttive che, per essere applicabili, devono essere recepite con un apposito provvedimento). I Regolamenti governativi sono atti normativi (di grado inferiore), che vengono deliberati dall’amministrazione competente.

Ad esempio, nel nostro caso specifico, il Regolamento CPR 305/2011 (ex Direttiva Costruzioni) è applicata a pieno titolo grazie al D.Lgs 106/2017)

Infine, un tema molto importante affrontato di continuo nel lavoro quotidiano di progettazione: Il mondo della Normativa

Cos’è una norma?

Secondo la Direttiva Europea 98/34/CE del 22 giugno 1998: Una norma è la specifica tecnica approvata da un organismo riconosciuto a svolgere attività normativa per applicazione ripetuta o continua, la cui osservanza non sia obbligatoria e che appartenga ad una delle seguenti categorie:

  • norma internazionale (ISO)
  • norma europea (EN)
  • norma nazionale (UNI)

Le norme sono documenti che definiscono le caratteristiche (dimensionali, prestazionali, ambientali, di sicurezza, di organizzazione ecc.) di un prodotto, processo o servizio, secondo lo stato dell’arte e sono il risultato del lavoro di decine di migliaia di esperti in Italia e nel mondo.

Le norme europee sono adottate da una delle 3 organizzazioni europee di normazione (OEN):

  • Comitato europeo di normazione (CEN)
  • Comitato europeo di normazione elettrotecnica (Cenelec)
  • Istituto europeo per le norme di telecomunicazione (ETSI)

A livello nazionale la normazione è gestita in ogni Paese dagli organismi nazionali di normazione (ONN) che adottano e pubblicano le norme nazionali. Gli ONN inoltre recepiscono tutte le norme europee sotto forma di norme nazionali identiche ed eliminano eventuali norme nazionali contrastanti.

Le norme europee sono elaborate in stretta collaborazione con le industrie e altri membri o partner delle organizzazioni europee di normazione (OEN). Le piccole e medie imprese sono rappresentate nel processo di elaborazione delle norme dalle Associazioni culturali e di Categoria che partecipano ai tavoli normativi.

Le norme “EN”, elaborate su richiesta della Commissione Europea e citate in appositi elenchi nella Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea, vengono dette “armonizzate”. Le norme armonizzate sono un importante supporto per il rispetto delle Direttive Comunitarie, in quanto costituiscono un fondamentale riferimento per progettare e produrre beni/servizi che possano circolare liberamente nel mercato europeo.

Le norme armonizzate, dunque, sono una categoria specifica delle norme europee EN.

Circa il 20% di tutte le norme europee è elaborato a seguito di una richiesta di normazione della Commissione europea. È possibile applicare le norme armonizzate per dimostrare che determinati prodotti o servizi sono conformi ai requisiti tecnici previsti dalla pertinente legislazione dell’UE.

Dal 1985, per i prodotti che richiedono l’applicazione del marchio CE (Conformità Europea), il legislatore si limita a definire, tramite Direttive, i requisiti essenziali relativi alla sicurezza e alla salute dei cittadini, demandando al CEN l’emanazione di norme che ne precisino le caratteristiche prestazionali e i metodi di prova, la pubblicazione di tali norme sulla Gazzetta Ufficiale Europea le rende obbligatorie in tutti gli stati membri dell’unione. Per i prodotti dei sistemi di protezione attiva, ricadendo a pieno titolo nella Direttiva costruzioni, esiste una famiglia di norme che ne rende obbligatoria la marcatura CE per la loro immissione sul mercato. Per quanto riguarda i sistemi di Controllo del fumo e del calore invece, questi appartengono alla famiglia delle norme armonizzate EN 12101.

Nonostante ci sia ancora molta confusione in merito, vi invitiamo ad approfondire in questo precedente post il discorso.

Per quanto riguarda l’Italia, nel nostro paese abbiamo l’UNI (che approfondiremo tra poche righe). I requisiti tecnici indicati nella legislazione dell’UE sono obbligatori, mentre l’utilizzo di norme avviene di solito su base volontaria.

Questo passaggio risulta chiave per definire l’obbligatorietà o meno dell’applicazione di una norma. In sintesi: se viene pubblicata in Gazzetta Europea assume un carattere obbligatorio sul territorio. Le norme armonizzate stabiliscono specifiche tecniche ritenute adatte o sufficienti per conformarsi ai requisiti tecnici previsti dalla legislazione dell’UE.

UNI ed emanazione di norme italiane

Entrando nel territorio italiano per l’aspetto “normativo” dobbiamo parlare dell’ente di normazione UNI (Ente nazionale italiano di unificazione). L’ente, in accordo e stretto dialogo con il Cen, redige e pubblica una serie di documenti chiamati norme.

L’UNI è un’associazione privata senza scopo di lucro, i cui soci, ad oggi oltre 7000, sono imprese, liberi professionisti, associazioni, istituti scientifici e scolastici, realtà della Pubblica Amministrazione. Questo ente svolge attività normativa in tutti i settori industriali, commerciali e del terziario ad esclusione di quello elettrico ed elettrotecnico di competenza del CEI – Comitato Elettrotecnico Italiano.

Le quattro macro aree di intervento normativo dell’UNI sono:

  • Beni di consumo e materiali: è il comparto più vicino all’utilizzatore finale, trattando le norme per l’alimentazione, le strutture sportive e ricreative, le tecnologie per la sanità, l’abbigliamento, le calzature e l’arredamento;
  • Costruzioni: svolge attività normativa per il calcolo strutturale, il calcestruzzo ed il cemento, la caratterizzazione di prodotti edilizi ed impianti, le infrastrutture stradali, l’unificazione delle pratiche di conservazione dei beni culturali;
  • Impresa e società: costituisce l’aggregazione più innovativa per la normazione, coordinando le attività finalizzate alla gestione delle organizzazioni e della società, come la qualità e l’ambiente, la sicurezza e l’ergonomia sul lavoro, il settore dei servizi e della manutenzione e le tecnologie dell’informazione;
  • Meccanica: ritenuto il settore storico della normazione, si occupa di macchine e dei loro componenti, di impianti di sollevamento e ascensori, di autoveicoli, di tecnologia navale, aeronautica e ferroviaria.

Le norme, oltre che da numeri, sono identificate da sigle. La sigla ci aiuta a capire chi ha elaborato la norma stessa e dunque il suo campo di applicazione ed il livello di validità.

Le principali sigle che caratterizzano le norme UNI sono:

  • UNI: tutte le norme nazionali italiane e nel caso sia l’unica sigla presente, significa che la norma è stata elaborata direttamente dalle Commissioni UNI o dagli Enti Federati;
  • EN: identifica le norme elaborate dal CEN. Le norme EN devono essere obbligatoriamente recepite dai Paesi membri CEN e la loro sigla di riferimento diventa, nel caso dell’Italia, UNI EN. Queste norme servono a uniformare la normativa tecnica in tutta Europa, quindi non è consentita l’esistenza a livello nazionale di norme che non siano in armonia con il loro contenuto;
  • ISO: per le norme elaborate dall’ISO (International Organization for Standardization). Queste norme sono un riferimento applicabile in tutto il mondo. Ogni Paese può decidere se rafforzarne ulteriormente il ruolo adottandole come proprie norme nazionali, nel qual caso in Italia la sigla diventa UNI ISO (o UNI EN ISO se la norma è stata adottata anche a livello europeo).

Sebbene le norme in quanto tali siano volontarie, la loro applicazione dimostra che i prodotti e i servizi raggiungono un certo livello di qualità, sicurezza e affidabilità.

È molto importante precisare che, in alcuni casi, la legislazione indica queste norme come modo preferenziale o perfino come requisito obbligatorio per conformarsi a una determinata normativa (come nel settore che trattiamo, quello della sicurezza in caso di incendio).

Ma è davvero così vantaggioso utilizzare le norme?

La normazione della qualità e della sicurezza dei prodotti aiuta le aziende e tutela i consumatori. Per esempio, gli strumenti e le apparecchiature progettate e testate in base a delle apposite norme offrono una migliore protezione a professionisti come i vigili del fuoco e il personale ospedaliero.

Le norme aiutano a non solo i beni e le persone ma proteggono anche l’ambiente e la salute dei consumatori.

Un migliore accesso ai mercati: le norme possono aprire i mercati, rendendo i prodotti o servizi compatibili e comparabili.

Tutte le normative contribuiscono a migliorare l’interoperabilità tra prodotti o servizi.

NORME UNI E LEGISLAZIONE ITALIANA

Per comprendere il valore delle norme UNI possiamo rifarci direttamente a quanto riportato sul sito dell’Ente Italiano di Normazione.

Tra normazione UNI e legislazione esiste un rapporto stretto, ma anche complesso. Se infatti l’applicazione delle norme UNI è volontaria, quando queste vengono richiamate nei provvedimenti legislativi può intervenire un livello di cogenza, delimitato pur sempre dal contesto di riferimento. Sono infatti numerosi i provvedimenti di legge che fanno riferimento – genericamente o con preciso dettaglio – alle norme tecniche, a volte obbligatoriamente altre solo come via preferenziale (ma non unica) verso il rispetto della legge. Uno dei casi più emblematici di sinergia tra norme e leggi è dato dalle direttive europee cosiddette “Nuovo approccio”, che definiscono i requisiti essenziali di salute e sicurezza dei prodotti. I produttori possono liberamente scegliere come rispettare tali requisiti obbligatori, ma se lo fanno utilizzando le norme tecniche europee “armonizzate” (cioè norme elaborate dal CEN su richiesta della Commissione Europea e citate dalla Gazzetta Ufficiale) i prodotti beneficiano automaticamente della presunzione di conformità e possono dunque liberamente circolare nel mercato europeo.

Uno dei grandi valori della normazione sta dunque nella sua funzione di supporto alla legislazione. Le prescrizioni di legge possono trovare la loro concreta declinazione nelle norme UNI, che semplificano il sistema e rendono più veloce e automatico l’aggiornamento del corpus legislativo.

Dunque, concludendo schematicamente quanto presentato possiamo semplificare la struttura in:

Norma internazionale: norma adottata da un organismo di normazione internazionale, come ad esempio ISO (Organizzazione internazionale per la normazione), IEC (Commissione elettrotecnica internazionale) ed ITU (Unione internazionale delle telecomunicazioni), ecc.

Norma europea: norma adottata da un’organizzazione di normazione europea, come ad esempio CEN (Comitato europeo di normazione), Cenelec (Comitato europeo di normazione elettrotecnica), ETSI (Istituto europeo per le norme di telecomunicazione), ecc.

Norma nazionale: norma adottata da un organismo di normazione nazionale, come ad esempio: UNI e CEI (Italia), BSI (Gran Bretagna), DIN e DKE (Germania), AFNOR (Francia), NEN e NEC (Paesi Bassi), ecc.

Norma armonizzata: norma europea adottata su mandato della Commissione ai fini dell’applicazione della legislazione dell’Unione sull’armonizzazione. Le norme armonizzate e, più in generale, le specifiche tecniche armonizzate sono solitamente riferite alla determinazione delle prestazioni di prodotti ai fini della relativa commercializzazione nello Spazio Economico Europeo (SEE).

In Italia una norma può essere contraddistinta dalla sigla “UNI” se nazionale, “UNI EN” per la norma europea recepita in Italia, “UNI ISO” per la norma internazionale adottata come norma nazionale, o “UNI EN ISO” se la norma è adottata anche a livello europeo.

Altra tipologia di normazione alle quali non è obbligatorio conformarsi è rappresentato dal “prodotto della normazione europea”, cioè qualsiasi specifica tecnica diversa dalle norme europee, adottata da un’organizzazione europea di normazione per applicazione ripetuta o continua.

Technical Specification (TS): documento tecnico di carattere normativo il cui sviluppo può essere previsto quando varie alternative, non sufficienti a raggiungere un accordo o una norma europea o per la necessità di differenti specifiche sperimentali o a causa dell’evoluzione tecnologica, devono necessariamente coesistere in vista di una futura armonizzazione;

Technical Report (TR): documento tecnico di carattere informativo che fornisce informazioni sul contenuto tecnico del lavoro di normazione in atto. Generalmente viene predisposto quando si ritiene urgente o necessario fornire agli enti nazionali di normazione informazioni tecniche di dettaglio.

Per completezza di informazioni ci sono altri documenti di tipo volontario come le “norme riconosciute a livello internazionale”, adottate da un organismo riconosciuto a livello internazionale. Alcuni esempi di tali tipologie nel settore antincendio sono: NFPA, FM Global, FPA, NIST, SFPE ecc.

Inutile quindi ricordare come, ancora una volta, il professionista dello Smoke Management dovrà tener conto di tutti i livelli normativi elencati sia a livello europeo che del singolo stato dove si trova ad operare. Tramite queste conoscenze potrà svolgere al meglio il suo lavoro di prevenzione incendi conoscendone anche doveri e responsabilità.

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